Utjecaj članstva u EU na modernizaciju javne uprave u Hrvatskoj
U izvješću za Hrvatsku 2023. godine Europska komisija ukazala je na nekoliko problema hrvatske javne uprave. Između ostalih, ističu se problemi fragmentacije lokalne razine vlasti, izazovi u području upravljanja javnim službama te slaba efikasnost i kvaliteta pravosuđa (EK, 2023: 55-56). Cilj je ovoga članka pružiti uvid u promjene koje su se dogodile u hrvatskoj administraciji pod utjecajem pristupanja Europskoj uniji. Kvaliteta javne uprave izuzetno je važna budući da je jedan od njezinih temeljnih zadataka pružanje javnih usluga svojim građanima. Ona također ima izuzetno važnu ulogu prilikom provođenja reformi. Kako navodi Europska komisija, kvaliteta javnih institucija ključan je faktor ekonomskog uspjeha. Efikasna javna uprava služi potrebama građana i poduzeća te mora biti spremna na prilagodbu novim okolnostima (EK, 2021: 6).
Hrvatska u kontekstu EU zemalja
Generalni performans javne uprave često se mjeri pokazateljem kao što je efektivnost vlasti (government efectiveness). Efektivnost ili djelotvornost vlasti definira se kao kvaliteta javnih usluga, kapacitet javnih službi te njihova neovisnost od političkih pritisaka. Također, pokazatelj se odnosi na kvalitetu formulacije javnih politika, percepciju kvalitete javnih usluga te posvećenost vlasti takvim politikama (EK, 2021: 7). Vrijednosti pokazatelja kreću se od -2,5 (slaba djelotvornost javne uprave) do 2,5 (snažna djelotvornost). Na priloženoj slici može se vidjeti razina efektivnosti javne uprave među članicama EU za 2022. godinu.
Graf 1. Izvor: World Governance Indicators
Vidljiva je nešto niža razina efektivnosti javne uprave kod novijih zemalja članica EU-a. Također, kada se promatra graf 2. koji pokazuje trend, može se primijetiti kako se među zemljama postsocijalističke Europe s vremenom najviše izdvajaju Slovenija i Češka kao zemlje s najboljim postignućima u području javne administracije. Vidljiv je negativan trend kod zemalja Slovačke, Poljske i Mađarske dok najniže vrijednosti ostvaruju Bugarska i Rumunjska. Hrvatska bilježi određeni trend poboljšanja u području efektivnosti svoje javne uprave. U kontekstu odabranih zemalja srednje i istočne Europe, Hrvatska sa trećeg mjesta od dna 1996. godine dolazi do trećeg mjesta od vrha 2022. godine.
Graf 2. Izvor: World Governance Indicators
Međutim, promatra li se sličan pokazatelj kojeg je razvila Europska Komisija s ciljem mjerenja performansi javnih uprava svojih zemalja članica, može se vidjeti kako se Hrvatska prema tom indikatoru nalazi na samom dnu ljestvice (EK, 2021: 7). Indikator Europske komisije razlikuje se u tome što je on usmjeren na pet područja javne uprave: (1) planiranje, koordinacija i razvoj politika, (2) državna služba i upravljanje ljudskim resursima, (3) odgovornost, (4) pružanje usluga te (5) javni financijski menadžment. Više vrijednosti koreliraju s većom kvalitetom javne uprave i obratno (najveća vrijednost je 10, a najmanja 0). Estonija se, zajedno sa drugim zemljama sjeverne Europe, nalazi na vrhu ljestvice.
Graf 3. Izvor: Europska komisija (2021.)
Povjerenje u javnu upravu
Povjerenje građana u javnu administraciju također može poslužiti kao dobar pokazatelj njezine kvalitete. Iako je razina povjerenja nerijetko pod utjecajem kulture, visoka razina povjerenja građana u institucije često je rezultat vrijednosti kojima se vlast vodi kao što je poštenje i integritet, otvorenost institucija, kompetentnost vladajućih i responzivnost vlasti (EK, 2021: 8). Razina povjerenja može varirati ovisno o okolnostima s kojima se zemlja susreće. Na sljedećem grafu može se vidjeti razina povjerenja građana u javnu upravu među zemljama članicama Europske unije za 2022. godinu.
Graf 4. Izvor: Eurobarometar (2021.)
Iz grafa je vidljivo kako se Hrvatska, uz Grčku, Italiju i Latviju nalazi pri dnu ljestvice. Općenito je razina povjerenja niža u zemljama južne Europe te među novim članicama EU-a. Trend se nije bitno mijenjao u posljednjih desetak godina.
Utjecaj članstva u EU na modernizaciju javne uprave u Hrvatskoj
Europska unija bila je glavni pokretač reformi u javnoj upravi prije samog pristupanja Hrvatske u EU, ali i dalje ostaje važan inicijator promjena i poboljšanja hrvatske javne administracije. Najsnažniji utjecaj Europske unije na modernizaciju javne uprave ostvaren je u područjima transparentnosti, strateškog planiranja i digitalizacije (Koprić, 2019: 7). Dominantno je to rezultat politike uvjetovanja EU-a tijekom procesa pristupanja.
Nekoliko je važnih koraka napravljeno u smjeru veće transparentnosti i otvorenosti javne uprave u Hrvatskoj. Prvi važan korak dogodio se 2003. godine kada je usvojen prvi Zakon o pravu na pristup informacijama, a kasnije je ustavnim promjenama 2010. godine pravo na pristup informacijama uvršteno i u Ustav. Bitan korak napravljen je 2013. godine kada je imenovan prvi Povjerenik za informiranje u Hrvatskoj čija je uloga štititi, nadgledati i promovirati pravo na pristup informacijama. Osim toga, Vlada je u dva navrata (2005. i 2008.) donijela program s ciljem borbe protiv korupcije svake vrste te na svim razinama vlasti (Koprić, 2019: 12). Ipak, unatoč poduzetim koracima u smjeru veće transparentnosti, percepcija korupcije u Hrvatskoj još uvijek je na razmjeno visokoj razini. Kako ističe Koprić (ibid.: 12), većina antikorupcijskih mjera ostala je ustvari samo normativne prirode. Na grafu ispod može se vidjeti rang Hrvatske prema indeksu percepcije korupcije.
Graf 5. Izvor: Corruption perception index
Drugo područje u kojem su ostvareni određeni pozitivni rezultati je strateško planiranje. Dvama strateškim dokumentima (2008. i 2015.) postavljen je okvir politike modernizacije javne uprave koja uključuje kvalitetnije formuliranje javnih politika, bolja koordinacija te efikasnija implementacija vladinih politika (Koprić, 2019: 17). Kada je riječ o digitalizaciji javne uprave, značajne promjene dogodile su se uvođenjem digitalnih platformi kao što su e-Vlada te e-Građani. Ipak, utjecaj članstva u Europskoj uniji dao je tek ograničene rezultate. Unatoč reformskim inicijativama, Hrvatska je još uvijek pozicionirana kao zemlja s umjerenom razinom konkurentnosti i neefikasnom javnom administracijom (Koprić, 2019: 21).
Izazovi hrvatske javne uprave
Neki od problema s kojima se susreće hrvatska javna uprava tiču se organizacije i strukture javne uprave te upravljanja javnim službama. Gotovo u svim izvješćima za Hrvatsku, od njezina pristupanja do danas, Europska komisija ističe visoku razinu fragmentiranosti lokalne samouprave te preklapajuće nadležnosti između centralne i lokalne razine vlasti. Drugim riječima, odgovornosti brojnih jedinica lokalne samouprave premašuju njihove financijske i administrativne kapacitete. Zbog toga je Vlada RH 2022. započela s procesom dobrovoljnog funkcionalnog ili stvarnog spajanja jedinica lokalne samouprave. Iako je nekoliko općina pokazalo interes za zajedničkim pružanjem pojedinih javnih usluga, postavljeni cilj stvarnog spajanja 20% općina do 2026. godine nije izgledan (EK, 2023: 55). Niti jedna općina do sada nije pokazala interes za svoje dobrovoljno ukidanje (N1, 2023).
Kada je riječ o upravljanju državnim službama potrebno je urediti sustav motivacije i nagrađivanja zaposlenika, ubrzati regrutacijski proces te donijeti dosljedan okvir za određivanje plaća u javnom sektoru (Koprić, 2019: 21). Depolitizacija regrutacijskog procesa te edukacija javnih službenika o načinima borbe protiv korupcije i etičkom ponašanju također je nužna.
Generalno gledajući, pokazuje se kako je članstvo u EU jedan od glavnih pokretača reformi u smjeru modernizacije javne uprave u Hrvatskoj. Najznačajnije promjene dogodile su se u području otvorenosti i transparentnosti javne administracije, digitalizacije te strateškog planiranja javnih politika. U tim područjima, europeizacija nije ostala isključivo na formalnoj razini, već je došlo i do stvarnih promjena u praksi. S druge strane, u području upravljanja javnim službama te organizacije javne uprave nije došlo do većih promjena. Reforme koje su se poduzimale ostale su tek prazno slovo na papiru. Koprić (2019: 23; 2016:7) ističe kako dobar dio domaćih političkih aktera pruža otpor modernizaciji javne uprave koji se reflektira u nepotrebnom formalizmu i odugovlačenju, perpetuiranju zastarjelih načina rada ili odbacivanju inovacija u postupcima i tehnikama rada. Budući da politika uvjetovanja slabi ulaskom Hrvatske u EU, za daljnje reforme u smjeru modernizacije javne uprave u Hrvatskoj bit će potrebna snažnija politička volja domaćih aktera koja, čini se, u ovom trenutku izostaje.
Koprić, I. (2016) ‘Reforma javne uprave u Hrvatskoj: ni bolni rezovi ni postupne promjene – nužna je nova upravna paradigma’, Političke analize, 7(26), str. 3-12. Dostupno na: https://hrcak.srce.hr/167364 (pristupljeno: 13.04.2024.).
Koprić, I. (2019) ‘Public Administration Reform in Croatia: Slow Modernization During Europeanization of Resilient Bureaucracy’, Public Administration Issue, Special Issue I (elektronička verzija), str. 7-26.
FK 
Komentiraj